M. Šešelgytė. ES saugumo ir gynybos politikos ateitis: tarp ekonominio racionalumo ir nacionalinių sentimentų?

2003 m. ES Saugumo strategija skelbė: „Europa dar niekada nebuvo tokia turtinga, saugi ir laisva. 20 a. pradžios smurtas užleido vietą beprecedenčiams Europos istorijoje taikai ir stabilumui.“

Tačiau jau 2016 m. naujoji strategija pateikia kitą paveikslą: „mes gyvename egzistencinės krizės ES ir už jos laikais. Mūsų sąjungai yra iškilusi grėsmė“.

Grėsmės ES kyla iš Rytų, kur tebevyksta konfliktas tarp Ukrainos ir Rusijos, iš Pietų – migracijos banga iš Šiaurės Afrikos, Viduriniųjų Rytų, ir iš vidaus – terorizmas bei politinių sistemų nestabilumas. Iššūkiai saugumui kinta, tampa įvairialypiai, peržengiantys valstybių ir skirtingų saugumo sektorių ribas.

Kibernetinės atakos panaudojamos sukelti informacines atakas, o šios, savo ruožtu, veikia politines sistemas.

Nerimą kelia ne tik augantis iššūkių kiekis bei mastas, taip pat besikeičiantis galių balansas globalioje politikoje.

JAV, dabartinis „pasaulio policininkas“, vis dar išlieka stipriausia karine galia, tačiau ekonomikoje lyderystę iš JAV po truputį perima Kinija ir kitos augančios galios: Indija, Brazilija, Pietų Afrika. Vakarų pasaulio vertybėmis paremta pasaulio tvarka susiduria su iššūkiais, o jos ateitis tampa miglota.

Gyventojai Vakarų valstybėse sparčiai sensta, jų mažėja. Sparčiausiai gyventojų skaičius auga neturtinguose ir nestabiliuose regionuose.

Jungtinių tautų duomenimis, iki 2050 metų pusę pasaulio gyventojų prieaugio sudarys Afrikos gyventojai. Jie susidurs su rimtais senkančių resursų trūkumais, kurie taps dar rimtesni dėl šylančio klimato. Nestabilumas ir resursų trūkumas gali lemti ženkliai didesnius migrantų srautus, nei Europa susidūrė pastaraisiais metais.

Verta atkreipti dėmesį, kad nestabiliuose regionuose ne tik sparčiausiai auga gyventojų kiekis, taip pat sparčiai didėja ir karinės išlaidos.

SIPRI tyrimų centro duomenimis, nuo 2007 iki 2016 m. Kinijoje, Rusijoje, Indijoje gynybos išlaidos sparčiai augo, jos taip pat augo Šiaurės Afrikoje, tuo tarpu JAV, Jungtinėje Karalystėje, Italijoje gynybos išlaidos iki 2016 metų mažėjo. Jas stipriai paveikė pasaulinė finansų krizė. Dar iš šiandien Vakarų valstybės susiduria su eile ekonominių, socialinių, politinių iššūkių, todėl tikėti, kad artimiausiu metu išlaidos gynybai galėtų ženkliai augti šiose šalyse, būtų naivu.

Egzistuoja didelis NATO valstybių gynybos išlaidų disbalansas, kuomet Europos valstybėms tenka tik trečdalis NATO gynybos biudžeto, o liūto dalį dengia JAV. „The Economist“ skelbia, kad 2016 m. JAV gynybos išlaidos sudarė 664,1 mlrd.

JAV dolerių, Jungtinės karalystės – 60,3 mlrd., Prancūzijos – 43,6 mlrd., Vokietijos – 40,7 mlrd., Lietuvos – apie 460 mln.

JAV gynybai skiria 3,6 procento savo bendro vidaus produkto, o dauguma ES valstybių tik šiek tiek daugiau nei 1 procentą. JAV prezidentas Donaldas Trumpas tiek savo rinkimų kampanijos metu, tiek jau būdamas prezidentu atkreipė dėmesį į šį faktą ir paragino europiečius „susimokėti“ už JAV karinę pagalbą.

D. Trumpo retorika patvirtino jau kurį laiką Europoje jaučiamus nuogąstavimus dėl to, kad JAV vis didesnį prioritetą savo globalioje strategijoje teikia Azijai, o ne Europai.

Problema yra ne tik ta, kad Europiečiai santykinai nedaug išleidžia gynybai. „Eurostat“ statistika rodo, kad 2015 m. ES valstybių gynybos išlaidos bendrai sudarė apie 200 mlrd. eurų ir tai yra nemaži pinigai.

Problema ta, kad Europos valstybės neefektyviai šiuos pinigus panaudoja: jos menkai investuoja į naujas technologijas, įsigijimus.

Vis dėlto didžiausias iššūkis yra tai, kad ES narės viską daro atskirai. Estijos idėjų kalvės ICDS tyrimas parodė didelę įvairovę ES valstybių gynybos sistemose: ES egzistuoja 17 skirtingų tipų tankai (JAV – 1), 29 karo laivų (eskadrinių minininkų, fregatų) tipai (JAV – 4), 20 kovinių orlaivių tipų (JAV – 6).

Tai skatina nepakankamą sąveiką, dubliavimąsi ir mažina ES santykinę galią bei konkurencingumą. Ekonominiais terminais kalbant, ES narių nebendradarbiavimo gynybos srityje kaštai kasmet siekia 26 mlrd. eurų.

Kintanti saugumo aplinka, riboti ištekliai, D. Trumpo retorika bei vieno didžiausių ES bendradarbiavimo gynybos srityje oponentų – Jungtinės Karalystės – sprendimas trauktis iš ES atvėrė naują galimybių langą atgaivinti Bendrą saugumo ir gynybos politiką (BSGP).

BSGP – 1992 m. Europos Sąjungos sutartyje antrojo ES ramsčio, Bendros užsienio ir saugumo politikos (BUSP) rėmuose įtvirtinta iniciatyva. ES sutartis skelbė, kad BUSP įtrauks visus klausimus, susijusius su ES saugumu, įskaitant bendros gynybos politikos kūrimą, kuri ilgainiui gali išsirutulioti į bendrą gynybą. 1999 m. Helsinkio vadovų taryboje ES narės įsipareigojo iki 2003 m. sukurti 50 000 – 60 000 ES karinius pajėgumus, gebančius vykdyti krizių valdymo operacijas už ES ribų. Nepaisant ženklių trūkumų, šie pajėgumai 2003 m.

Lakeno vadovų taryboje paskelbti veikiančiais ir dalyvavo karinėse operacijose už ES ribų (Makedonijoje, Bosnijoje Hercegovinoje, Demokratinėje Kongo Respublikoje). Šalia karinių pajėgumų taip pat buvo kuriami civiliniai, galintys dalyvauti teisės viršenybės, mokymų, sienų priežiūros misijose.

2009 m. Lisabonos sutartis įnešė naujos dinamikos BSGP srityje – buvo patvirtintos naujos institucijos, atsirado Aukštojo ES įgalioto užsienio ir saugumo politikai pozicija, išplėstos galimybės bendradarbiauti PESCO (Nuolatinio struktūruoto bendradarbiavimo) rėmuose.

Vienas svarbiausių proveržių – numatoma galimybė BSGP susieti su ES finansiniais instrumentais, kas nuo 1992 m. ES buvo tabu. Nepaisant svarbių sutartinių pakeitimų, naujų institucijų sukūrimo, BSGP plėtotė vėl kuriam laikui sustojo. Pagrindinės to priežastys buvo visų pirma tai, kad valstybės narės, spręsdamos dėl BSGP, mažai galvojo apie ekonominę bendradarbiavimo naudą, bet buvo linkusios remtis nacionaliniais interesais, baiminosi perduoti suverenitetą saugumo ir gynybos srityje ES institucijoms.

Antra, tolimesnės plėtotės perspektyvas temdė Prancūzijos, pasisakančios už glaudesnį bendradarbiavimą, ir jai oponuojančios Jungtinės Karalystės nesutarimai.

2016 m. pasikeitus tarptautinei ir vidinei ES situacijai patvirtinta nauja ES Globali strategija, po kurios sekė Komisijos Europos Gynybos veiksmų planas (EDAP), taip pat numatomas koordinuotas metinis gynybos peržiūros procesas (CARD) bei patvirtinamas Europos gynybos fondas, numatantis galimybę finansuoti gynybos projektus, pirkimus, investicijas į tyrimus. Atgaivinama PESCO iniciatyva, leidžianti grupei valstybių konkrečioje srityje sirpinti gynybos bendradarbiavimą. ES gynybos ekspertai pastebi, kad per pastaruosius dvejus metus įvyko didesnis postūmis BSGP nei per visą pastarąjį dešimtmetį.

Vis dėlto nepaisant galimos bendradarbiavimo teikiamos naudos gynybos srityje, tarp ES valstybių narių išlieka didelis nepasitikėjimas viena kita. Jos skirtingai vertina grėsmes ir baiminasi, jog bus priverstos įsivelti į konfliktus, nepatenkančius į jų interesų lauką.

Mums ir mūsų kaimynams – latviams, estams, lenkams – didžiausia grėsme atrodo Rusijos režimo agresyvumas. Tuo metu italams, graikams – nevaldomi migrantų srautai; prancūzams, belgams – terorizmas. Toks skirtingas grėsmių matymas gali sąlygoti, jog ir taip menki kariniai resursai bus išbarstyti ir neveiksmingi. Baiminasi taip pat dėl to, kad bendradarbiavimas gynybos srityje gali suvaržyti valstybių galimybes vykdyti savarankišką užsienio politiką, savarankiškai spręsti dėl įsigijimų, taip pat gali paveikti nacionalines gynybos pramonės šakas, pagaliau, gali iššaukti valstybių narių visuomenių pasipriešinimą.

Nacionaliniai argumentai dažnai nusveria ekonominius ir tampa pagrindine BSGP stagnacijos priežastimi.

Dar vienas svarbus elementas diskusijose dėl BSGP ateities – jos santykis su NATO. Baltijos valstybėms, Lenkijai, taip pat Šiaurės šalims akistatoje su agresyviu Rusijos režimu labai svarbus NATO ir JAV dalyvavimas regiono saugume, todėl jos baiminasi, jog ES gynybos pajėgumų stiprinimas gali sumažinti JAV įsipareigojimus regione, dubliuoti ar net susilpninti NATO. Vis dėlto šių nuogąstavimų pagrįstumu galima suabejoti.

Visų pirma nei NATO, nei ES neturi nuosavų karinių pajėgumų, karinės pajėgos priklauso valstybėms narėms. 21 valstybė yra abiejų organizacijų narė ir jų pajėgumai gali būti naudojami abiejų organizacijų operacijose. Antra, NATO ir ES ambicijų lygmuo bei funkcijos skiriasi. NATO geba vykdyti aukšto intensyvumo kovines operacijas, nutolusias nuo Europos, ES karinės pajėgos – pagal apibrėžimą ir pajėgumus – projektuojamos krizių valdymui Europos kaimynystėje, todėl jos neturėtų dubliuoti viena kitos. Kita vertus, Berlin Plus susitarimas suteikia galimybę šioms organizacijoms bendradarbiauti vykdant operacijas ir numato galimybę ES pasinaudoti ne ES narių turimais kariniais pajėgumais.

Vis dėlto, ilgą laiką dėl institucinių ryšių stokos, taip pat dėl politinio ginčo tarp Graikijos ir Turkijos dėl Kipro, bendradarbiavimas tarp šių dviejų organizacijų buvo labai paviršutiniškas. Tai ir paskatino BSGP skeptikų ir mažesnių valstybių baimes, kad BSGP gali dubliuoti NATO, o mažos valstybės nesugebės savo ribotų pajėgumų skirti abiems organizacijos.

Per paskutiniuosius dvejus metus daug nuveikta skatinant bendradarbiavimą tarp ES ir NATO. NATO generalinis sekretorius ir ES Aukštoji įgaliotinė saugumo ir užsienio politikai nuolat susitinka, lankosi aukščiausio rango abiejų organizacijų renginiuose. Bendradarbiavimas vyksta ir žemesniuose lygmenyse. 2016 m. NATO viršūnių susitikime Varšuvoje NATO generalinis sekretorius ir ES Komisijos Prezidentas pasirašė deklaraciją dėl bendradarbiavimo, kuri atkreipia dėmesį į abiejų organizacijų išskirtinius privalumus kovojant su įvairialypėmis grėsmėmis. Abi organizacijos savo turimais pajėgumais galėtų puikiai papildyti viena kitą. ES šalia krizių valdymo pajėgumų galėtų pasiūlyti civilinius pajėgumus, priemones kovoti su kibernetiniais, informaciniais, energetiniais iššūkiais. Dar daugiau – ES koordinaciniai gebėjimai bei finansiniai instrumentai galėtų tapti puikia platforma sustiprinti ES valstybių narių karinius pajėgumus, o kadangi narystės abiejose organizacijose persidengia, ir NATO pajėgumus.

2017 m. NATO – ES Bendradarbiavimo pažangos ataskaita labai pozityviai įvertino dviejų organizacijų darbą 42 deklaracijoje numatytų pasiūlymų rėmuose (bendrai kovojant su hibridinėmis grėsmėmis, bendradarbiaujant strateginės komunikacijos, kibernetinės gynybos klausimais, sirpinant Pietų ir Rytų partnerystės šalių atsparumą, taip pat koordinuojant gynybos planavimo procesus). 2017 m. gruodį naujojoje ataskaitoje tikimasi dar išplėsti bendrų veiklų sąrašą.

Dėl efektyvesnio karinių resursų naudojimo, naujų finansinių galimybių, partnerysčių tinklo BSGP gali tapti ypač naudinga mažoms valstybėms, kurios atskirai neturi nei finansinių, nei žmogiškųjų išteklių plėtoti tam tikrus pajėgumus, investuoti į tyrimus ir naujausias technologijas.

Bendradarbiaudamos BSGP projektuose ir sulaukdamos paramos iš ES gynybos fondo, šios šalys gali ženkliai sustiprinti turimus pajėgumus. Dalyvaudama PESCO iniciatyvos formate Lietuva taip pat išloštų plėtodama su nacionaliniais prioritetais susijusius projektus kibernetinio saugumo srityje ar kuriant karinį Šengeną. BSGP veiklos yra susijusios ir su kitais Lietuvos nacionaliniais prioritetais. Vykdydama ambicingas bendradarbiavimo su partneriais programas ES skatina jų atsparumą įvairiems iššūkiams ir prisideda prie saugumo bei stabilumo prie ES ir NATO valstybių sienų kūrimo. Rytų partnerystės valstybės dalyvauja įvairiose BSGP iniciatyvose, Ukraina dalyvavo keliose ES kovinių grupių (Battle groups) rotacijose, taip pat prisidėjo prie ES policijos misijos Bosnijoje ir Hercegovinoje bei su piratavimu kovojančios operacijos ATALANTA. Lietuvos ryšiai su Rytų partnerystės valstybėmis galėtų tapti puikiu pamatu plečiant bendradarbiavimo veiklas BSGP formate. Pagaliau, glaudesnis bendradarbiavimas su kitomis ES valstybėmis narėmis taip pat įgalina geriau suprasti vieni kitų svarbiausias grėsmes, stiprina ryšius, didina ES vienybę, kuri taip pat yra mūsų saugumo pamatas.

2015 m. ES Komisijos prezidentas Jean-Claude Junckeris paskelbė, kad kovai su grėsmėmis ir taip pat ES galios pasaulyje atstatymui, reikalingos ES (ne valstybių narių) karinės pajėgos. Panašias idėjas savo kalboje prieš keletą savaičių sakytoje Sorbonos universitete dėstė Prancūzijos Prezidentas Emmanuelis Macronas. Jis teigė, jog ES reikia kurti gynybos bendriją apimančią bendrą biudžetą, doktriną ir intervencinį potencialą.

Nors šie pasiūlymai atrodo labai pagrįsti juos vertinant per ekonominės naudos ir efektyvumo prizmę, nė viena iki šiol išsakyta BSGP ateities idėja neturėjo tokių toli siekiančių pasekmių valstybių narių suvereniteto gynybos srityje viršenybės principo išlikimui. Verta atkreipti dėmesį, kad nors didžiosios ES šalys – Vokietija, Italija, Ispanija – iš esmės remia Prancūzijos požiūrį į BSGP reformas ir palaiko naująjį Prancūzijos Prezidentą, Sorbonoje išsakyti pasiūlymai nebuvo sutikti labai entuziastingai net šiose valstybėse. Vokietija paprieštaravo Macrono idėjai steigti bendrą ES žvalgybos agentūrą, turėjusią kovą su terorizmu padaryti efektyvesne.

Vokietijos poziciją galima sieti su nesenu Europos politinių lyderių šnipinėjimo skandalu, į kurį buvo patekusi Vokietijos Kanclerė Angela Merkel. Panašu, kad nepaisant racionalių ekonominių argumentų stiprinti ES bendrus karinius gebėjimus ar kurti Europos gynybos bendriją, ekonominės naudos prieš nacionalinius sentimentus dilema išliks lemiančiu veiksniu tolimesniuose BSGP plėtotės etapuose.

Perspausdinta iš DELFI.lt