Marius Kalanta. Valstybės biudžetas. Dramblys kambaryje?

„Drambliu kambaryje“ įprastai įvardinama problema, kuri visiems akivaizdi, tačiau niekas jos nenori pastebėti, o jei pastebi, jos sprendimą stengiasi atidėti. Mat problema didelė, sudėtinga ir nepatogi. Lietuvos politikos „dramblys kambaryje“ yra mažas valstybės biudžetas.

Dauguma sutinka, kad Lietuvos biudžetas per mažas. Tai akivaizdu lyginant su kitomis ES šalimis. Tai matyti ir žvelgiant į tikrovę – daugelio kelių ir tiltų būklė apgailėtina, teismai skundžiasi net negalį padengti pašto išlaidų, dėl per mažų algų streikuoja mokytojai, o daugelis valstybės institucijų nepajėgia užpildyti visų turimų darbo vietų, gydymo paslaugų tenka laukti mėnesius, šiuolaikinių grėsmių akivaizdoje gynybos pajėgumai nepakankami ir panašiai.

Dar daugiau, tinkamu finansavimu nepadengti ne tik einamieji poreikiai, bet ir strateginiai vystymosi tikslai. Pavyzdžiui, Nacionaliniame pažangos plane Lietuva kelia ambicingus tikslus pereiti prie mokslo žiniomis, pažangiosiomis technologijomis, inovacijomis grįsto darnaus ekonomikos vystymosi ir didinti šalies tarptautinį konkurencingumą, didinti gyventojų socialinę gerovę ir įtrauktį, stiprinti sveikatą ir gerinti Lietuvos demografinę padėtį ir panašiai. Tokių didelių tikslų iš viso yra dešimt. Kiekvieno iš jų įgyvendinimas Lietuvą stipriai priartintų prie labiausiai išsivysčiusių ES šalių gerovės.

Tačiau neseniai Centrinės projektų valdymo agentūros atlikta analizė parodė, kad nacionaliniams pažangos tikslams pasiekti Lietuva neturi pakankamai pinigų. Iki 2030 metų suplanuotiems veiksmams reikėtų 62 mlrd. eurų, tačiau turimi valstybės finansiniai šaltiniai kol kas leidžia užtikrinti tik nedidelę poreikio dalį – 18 mlrd. eurų. Pavyzdžiui, valstybės saugumo ir gynybos srityje trūksta net 96 proc. lėšų, transporto srityje – 91 proc., švietimo – 77 proc. Vadinasi, pažangi ekonomika ir kokybiškas švietimas kol kas labiau yra tikėjimas ir svajonė, o ne realiais ištekliais ir veiksmais grįsta strategija.

Esama teigiančių, kad daugumą visų iš per mažo biudžeto kylančių problemų galima būtų išspręsti didesniu efektyvumu – ir tai akivaizdu, neefektyvaus įvairių sričių valdymo pavyzdžių daug. Tačiau ir neturėtume būti naivūs, kad galime pasiekti išsivysčiusių ES šalių viešųjų gėrybių ir paslaugų kokybės lygį, tam skirdami už jas mažiau pinigų.

Per mažas valstybės biudžetas yra „dramblys kambaryje“, nes reikalauja pasirinkti ir įgyvendinti sprendimus, kurie visi itin politiškai sudėtingi. Dėl to, taip pat turint omenyje itin ryškų Lietuvos politikos rinkiminį cikliškumą, politikai(-ės) šių sprendimų vengia ir stengiasi savo kadenciją „prasmukti“ be jų. Nors būtinybę didinti biudžeto pajamas savo rinkimų programose nurodo daugelis politinių partijų, joms atėjus į valdžią pasiūlymai paprastai lieka neįgyvendinti. Kokie tie galimi sprendimai ir kodėl jie sunkūs?

Vienas galimas sprendimas būtų valstybės biudžetą padidinti. Čia iš esmės esama dviejų kelių. Pirmas kelias – geriau rinkti jau esamus mokesčius. Tam reikėtų arba mažinti šešėlinę ekonomiką, arba mažinti mokestines lengvatas. Neseniai Europos Parlamento paskelbtas tyrimas rodo, kad šešėlinė ekonomika Lietuvoje yra viena didžiausių ES ir 2022 m. sudarė 22 proc. bendrojo vidaus produkto (BVP). Gera žinia – šešėlis Lietuvoje tolydžio traukiasi. Tačiau traukimosi tempas yra gana lėtas – apie pusę procentinio punkto per metus. Be to, tikėtina, visi žemai kabantys vaisiai jau nuskinti – visos santykinai „lengvos“ kontrolės priemonės jau pritaikytos. O ir nebesigirdi anksčiau dažno algų mokėjimo vokeliuose ir nelegalaus darbo atvejų.

Tolesnis šešėlio mažinimas neišvengiamai turėtų apimti „stipresnius“ spendimus, pavyzdžiui, susijusius su savarankiškai dirbančiaisiais. Tyrimai rodo, kad savarankiškai dirbančiųjų skaičius tiesiogiai lemia šešėlinės ekonomikos dydį. Bet čia kontrolės galimybės labiau ribotos, grynųjų pinigų cirkuliuoja daugiau, daugiau galimybių pajamų neapskaityti. Tikėtina, būtent dėl to daugelis ir renkasi šią veiklos formą. Gali būti, kad efektyviausias būdas mažinti savarankiškai dirbančiųjų šešėlį būtų mažinti tokios veiklos formos patrauklumą. Bet politiškai tai sudėtinga – savarankiškai dirbantieji tapo gerai atstovaujama interesų grupe.

Geriau rinkti esamus mokesčius galima ir mažinant mokestinių lengvatų skaičių. O jų Lietuvoje turime daug – apie 70: pridėtinės vertės mokesčio (PVM) lengvatos šildymui, knygoms, keleivių vežimui ir pan., pelno mokesčio lengvatos labai mažoms įmonėms, investiciniam projektui, inovacijoms ir užsienio investuotojams, kitos. Kai kurios iš jų turi socialinį (pavyzdžiui, neapmokestinamasis pajamų dydis) ar ekonominį (pavyzdžiui, investicinio projekto ar inovacijų lengvatos) pagrindimą. Kitos tokio pagrindimo neturi ir yra grynai politinio pobūdžio (pavyzdžiui, pelno mokesčio lengvata labai mažoms įmonėms). Jei visų šių lengvatų nebūtų, biudžetas pasipildytų apie 3 mlrd. eurų, kas sudarytų beveik 20 proc.

Tačiau lengvatas reikėtų naikinti masiškai, o ne pavieniui. Panaikinus vieną kokią lengvatą reikšmingai padidinti biudžetą nepavyktų. Pavyzdžiui, vienos didesnės PVM lengvatos panaikinimas biudžetą padidintų iki vieno procento. Dėl pelno mokesčio lengvatos labai mažoms įmonėms prarandama apie 62 mln. eurų. Tai biudžetą padidintų tik trečdaliu procento. Tačiau masinis lengvatų naikinimas politiškai itin sudėtingas, nes susiduria su stipriu interesų grupių pasipriešinimu. Tai matyti kad ir iš to, kaip sunkiai sekėsi atšaukti laikiną PVM lengvatą maitinimo įstaigoms. Tą taip pat parodo ir prieš kelerius metus Finansų ministerijos suburta mokestinių lengvatų peržiūros darbo grupė, kuri jokio apčiuopiamo rezultato nepasiekė.

Antras kelias padidinti valstybės biudžetą – didinti mokesčius. Kai kurių mokesčių lygis Lietuvoje, pavyzdžiui, 21 proc. dydžio PVM, maždaug atitinka vidutinį ES lygį. Kai kurie kiti gi yra tarp mažiausių. Pavyzdžiui, vienas mažiausių yra 15 proc. dydžio pelno mokestis. Tarp mažesnių yra ir gyventojų pajamų mokestis. Be to, šio progresyvumas nedidelis. Taip pat menki turto ir aplinkosaugos mokesčiai.

Atrodytų, didesniais mokesčiais rezervų valstybės biudžetą didinti būtų. Nepaisant to, tai turbūt viena iš labiausiai tabu temų Lietuvos politikoje. Politinės diskusijos šioje srityje retos, o jei ir įvyksta, iškart sulaukia itin priešiškos visuomenės grupių, opozicijos politik(i)ų ar net koalicijos partnerių reakcijos. Priešiškumas būna toks stiprus, kad vyriausybė dažniausiai atsitraukia, o galutinis rezultatas būna priešingas pirminiam tikslui. Pavyzdžiui, dabartinė vyriausybė savo siūloma mokesčių reforma net nesiekė padidinti valstybės biudžeto, bet tik labiau subalansuoti mokestinę naštą tarp visuomenės grupių, vienoms mokesčius šiek tiek padidinant, o kitoms šiek tiek sumažinant. Tačiau galutinis rezultatas – pavyko pasiekti tik mokesčių sumažinimo tikslo per didesnį neapmokestinamąjį pajamų dydį, bet šį sumažinimą subalansuoti kitų mokesčių padidinimu nepavyko.

Jei padidinti valstybės biudžetą yra sudėtinga, visad egzistuoja kitas kelias – sumažinti biudžeto išlaidas. Tiesiog neteikti kai kurių viešųjų gėrybių ar paslaugų visai arba jas perleisti rinkai. Logika čia galėtų būti tokia: jei visuomenė ar atskiros jos grupės nesutinka tinkama ar lygia apimtimi prisidėti prie viešųjų gėrybių ir paslaugų finansavimo, vadinasi, jų nereikia. Jei kelių priežiūrai pinigų nėra, gal jie galėtų tapti mokami? Jei kažkas moka mažesnius mokesčius, ko jis turėtų gauti mažiau? Mažiau švietimo, finansinės pagalbos per krizes ar verslo paramos priemonių? Jei universalios gerovės valstybės nėra, gal galima tikslingai rinktis kurti tik dalinę arba minimalią?

Tokių politinių diskusijų irgi nėra. Ir suprantama – jos sulauktų gal net didesnio priešiškumo nei diskusijos apie mokesčių didinimą. Net ir liberalūs(-ios) politikai(-ės), kurie aktyviai pasisako už mokesčių mažinimą, paprastai nekalba apie mažesnes viešąsias gėrybes ir paslaugas. Priešingai, kaip rodo diskusijos dėl kitų metų biudžeto, politikai(-ės) labiau linkę(-usios) siūlyti naujas.

Kodėl per mažo valstybės biudžeto „dramblys kambaryje“ toks didelis ir kaip jį sumažinti? Vienas atsakymas būtų, kad stokojame tam tikrų politinių gebėjimų produktyviai spręsti iškylančias kolektyvinio veiksmo problemas. Jos iš esmės yra bendradarbiavimo ir pasitikėjimo problemos: tarp politik(i)ų, tarp visuomenės grupių, tarp politik(i)ų ir visuomenės grupių ir panašiai. Joms spręsti paskatos gali ateiti iš kelių šaltinių: iš viršaus, iš apačios arba iš išorės.

Paskatos iš viršaus būtų plačios politinės koalicijos susiformavimas bei stiprios bendradarbiaujančios politinės lyderystės atsiradimas, kas mobilizuotų politines ir visuomenės grupes, sukurtų kokybišką politikos sprendimų pasiūlą, įtikintų visuomenę jų reikalingumu ir nauda bei juos įgyvendintų. Vienas neseniai girdėtas tokio sprendimo variantas Lietuvoje galėtų būti konservatorių ir socialdemokratų valdančioji koalicija kaip vienintelė pajėgi įgyvendinti reikšmingesnę biudžeto ir mokesčių reformą. Tikrovė rodo, kad nuo tokio varianto mes dar toli.

Kita paskata gali kilti iš apačios, kai nepakankamai finansuojamų sričių visuomenės grupės mobilizuojasi, organizuojasi ir aktyviau gina savo interesus: parodo šių interesų pagrįstumą, ieško būdų juos kolektyviai įgyvendinti, derasi su kitomis interesų grupėmis. Mokytojų streikas yra tokios paskatos pavyzdys. Mokytojai yra viena aktyviausių Lietuvos visuomenės grupių. Kitos grupės gi aktyvios mažai – jų nesigirdi, jų tarsi nėra.

Trečia paskata gali ateiti iš išorės. Srityse, kuriose Lietuva pasiekė reikšmingą pažangą, tai pavyko padaryti per ES „prievartą“. Tačiau panašu, kad prieš biudžeto „dramblį kambaryje“ ES institucijos irgi bejėgės – tą parodė nepaisant Europos Komisijos raginimų ir grėsmės netekti milžiniškų subsidijų iš ES atidėta mokesčių reforma. Paskata iš išorės gali būti ir karo grėsmė, pajėgi sustiprinti politik(i)ų ir visuomenės norą bendradarbiauti. Pastaraisiais metais išorės grėsmės buvo sėkminga paskata Lietuvai siekti energetinės nepriklausomybės. Prasidėjusios diskusijos dėl gynybos mokesčio parodys, ar tai taip pat bus veiksminga mažinant „dramblį kambaryje“.

Bet koks kelias sumažinti „dramblį kambaryje“ būtų geras. Blogiausias kelias – ir toliau jo nepastebėti: toliau Vyriausybei Seimui pateikinėti siūlomą valstybės biudžeto variantą, Seimo nariams bandyti į jį įtraukti papildomų, pajamas viršijančių, išlaidų, dar pasiskųsti apie pavyksiančią užtikrinti tik nepakankamą viešųjų gėrybių ir paslaugų kokybę ir/ar kiekybę, Prezidentui biudžetą pasirašyti, ir taip kasmet. Arba piešti vizijas bei projektuoti pažangą, kurios nepadengtos resursais. Jos parodo, kad daug galvojame apie valstybės ateitį, bet taip pat galbūt tėra būdas nepastebėti „dramblio kambaryje“.

Perspausdinta iš lrt.lt

Šiame komentare pateikiama autoriaus nuomonė, VU TSPMI už jo turinį neatsako.