Ramūnas Vilpišauskas: „Brexit“ ir Europos Sąjunga: kaip baigsis skyrybos?

Rugpjūčio mėnesį Europos Sąjungos (ES) institucijų veikla paprastai sulėtėja dėl vasaros atostogų, Jungtinės Karalystės (JK) ir ES derybininkai taip pat šiuo metu daro pertrauką. Tačiau diskusijos apie „Brexit“ derybų baigtį ir galimus scenarijus toli gražu nenurimo.

Nenuostabu – iki jų planuojamos baigties spalio mėnesį liko visai nedaug laiko, ypač įvertinant, kiek nedaug pasistūmėta derinant JK ir ES pozicijas nuo praėjusių metų pavasario.

Pirmiausia verta prisiminti dėl ko abi pusės preliminariai (nes dėl nieko nesutarta, kol nesutarta dėl visko) yra sutarusios. Tai – finansinių JK įmokų į ES apimtys bei piliečių statusas bent iki pereinamojo laikotarpio pabaigos. Tačiau vis dar neaišku, kaip bus išvengta patikrų ar kitokių trikdžių kertant Airijos ir Šiaurės Airijos sieną, o tai yra vienas iš trijų svarbiausių JK pasitraukimo iš ES susitarimo klausimų. Kol nebus surastas sprendimas dėl jo, sunku tikėtis, kad ES sutiks užbaigti derybas dėl JK ateities santykių su ES, t.y. dėl to, kaip bus reglamentuojama prekyba, paslaugų teikimas, žmonių judėjimas bei kiti tarpusavio ryšiai po JK pasitraukimo ir pasibaigus pereinamajam laikotarpiui 2020 metų pabaigoje.

Beje, po to kai liepos mėnesį JK vyriausybė galiausiai paskelbė Baltąją knygą dėl ateities santykių su ES, kurioje pasisakė už laisvą prekybą prekėmis ir supaprastintą bendradarbiavimą muitinių procedūrų, reguliavimo normų derinimo klausimais, bei naujus susitarimus dėl paslaugų teikimo bei asmenų judėjimo, JK pasitraukus iš bendrosios rinkos, sektorinius susitarimus ir partnerystę saugumo srityje, atsirado daugiau aiškumo, kokių ateities santykių su ES siekia JK vyriausybė.

Jei procesas vyktų pagal planą, tai iki šių metų spalio mėnesio būtų sutarta dėl Airijos ir Šiaurės Airijos sienos klausimo ir taip užbaigtas JK pasitraukimo iš ES reikalų derinimas, bei bendrais bruožais sutarta dėl JK ir ES santykių ateityje. Pastarieji klausimai būtų detalizuoti ir suderinti teisiškai jau po JK pasitraukimo iš ES kitų metų kovo pabaigoje. Svarbu tai, kad JK pasitraukimo iš ES susitarimui turės pritarti ne tik JK vyriausybė ir ES valstybių vadovai, bet ir JK parlamentas bei Europos parlamentas.

Dar sudėtingesnis ratifikavimo procesas lauks JK ir ES susitarimo dėl ateities santykių – jis bus ratifikuojamas visose ES valstybės narėse, o kaip rodo ES sutarties dėl laisvos prekybos su Kanada ratifikavimo patirtis, tokie procesai gali tapti net ir regioninių atskirų šalių parlamentų politikos įkaitais.

Būtent vidaus politika ir ratifikavimo perspektyva kelia didžiausią neapibrėžtumą prognozuojant tolesnę JK ir ES skyrybų eigą. Pati „Brexit“ referendumo iniciatyva kilo iš JK vidaus politikos ir konservatorių partijos vidinių santykių aiškinimosi bei bandymo nuvilioti rinkėjus nuo JK nepriklausomybės partijos (UKIP) 2015 metų parlamento rinkimuose. Nors tuo metu D.Camerono vadovaujamiems konservatoriams rinkimus pavyko laimėti ir taktine prasme „Brexit“ referendumo pažadas politiškai pasiteisino, tačiau tai, kas vyko vėliau – pats „Brexit“ referendumas ir jo pasekmių valdymas – buvo šuolis į nežinią.

Beje, konservatorių partija toliau išliko susiskaldžiusi narystės ES klausimu, o paskutiniu to įrodymu tapo po JK vyriausybės Baltosios knygos paskelbimo praėjusį mėnesį sekę dviejų aktyviausiai už išstojimą iš ES agitavusių ministrų atsistatydinimai ir arši jų kritika vyriausybės siūlomam ateities susitarimui su ES.

Pabrėžtina, kad pats JK išstojimo iš ES procesas iš esmės yra žalos valdymo pratimas. JK pasitraukimas iš ES, įvedant naujus apribojimus tarpusavio ryšiams, sukels nuostolių visoms dalyvaujančioms šalims. Ekonominius nuostolius pačiai JK bei labiausiai su ja tarpusavio priklausomybės ryšiais susijusioms šalims, pvz. Airijai, po „Brexit“ prognozuoja absoliuti dauguma tai analizavusių studijų ir kuo „kietesnis Brexit“, tuo didesni numatomi nuostoliai. Tad abiems pusėms ekonomiškai naudingiausias būtų toks susitarimas, kuris kuo mažiau nukryptų nuo esamo status quo ir išsaugotų JK narystę bendrojoje rinkoje.

Iš įvairių galimų JK ir ES santykių scenarijų šį siekį labiausiai atitiktų JK narystė Europos ekonominėje erdvėje, kitaip sakant, Norvegijos variantas. Tačiau vidaus politikos logika lėmė tai, jog ir JK, ir ES derybų pradžioje paskelbė „raudonąsias linijas“, kurių jos siekia laikytis. JK atveju jos apima tai, kaip JK vyriausybė interpretuoja „Brexit“ – pinigų, sienų ir įstatymų leidybos kontrolės susigrąžinimą. ES atveju vienas iš svarbių derybinės pozicijos elementų yra bendrosios rinkos vientisumo apsauga, kitaip sakant, nenoras daryti JK išimčių iš „keturių laisvių“, pavyzdžiui, sutikti su laisva prekyba prekėmis, bet ne paslaugomis ar laisvu asmenų judėjimu.

Iš anksto aišku, kad JK vyriausybės deklaruojamas visiškas pinigų, sienų ir įstatymų leidybos kontrolės susigrąžinimas yra neįmanomas.

Jei šių principų būtų griežtai laikomasi, tai ne tik norvegiškasis, bet ir daugelis kitų artimus santykius tarp JK ir ES išsaugančių scenarijų būtų neįmanomi, nes norvegiškasis narystės ES bendrojoje rinkoje ar turkiškasis (muitų sąjungos su ES) variantas politiškai būtų nepriimtinas JK vyriausybei, o selektyvus susitarimas dėl laisvų mainų vienose srityse, bet jų ribojimo kitose – nepriimtinas ES. Labiausiai tikėtinu taptų arba „jokio susitarimo“ scenarijus arba paprasta sutartis dėl laisvosios prekybos („kietas Brexit“).

Beje, kaip tik apie juos pastaruoju metu ypač daug diskutuojama JK žiniasklaidoje, „jokio susitarimo“ scenarijui pasiruošti skirtų dokumentų rinkinį artimiausiomis savaitėmis ketina publikuoti ir JK vyriausybė. Nors ji skelbia taip siekianti apie galimas „Brexit“ rizikas informuoti verslą ir gyventojus, bet veikiausiai tai yra ir derybinės taktikos dalis, mėginant išnaudoti vidinius ginčus konservatorių partijoje ir sudėtingą Th.May politinę padėtį kaip kozirį spaudžiant ES sušvelninti savo poziciją.

Tačiau svarbu tai, kad ir JK, ir ES derybinės „raudonosios linijos“ yra deklaratyvios ir neįgyvendinamos. Viena vertus, iš anksto aišku, kad JK vyriausybės deklaruojamas visiškas pinigų, sienų ir įstatymų leidybos kontrolės susigrąžinimas yra neįmanomas, jei JK ketina ateityje plėtoti ekonominius ryšius su išorės pasauliu, o už tai agituoja ir patys aršiausi „Brexit“ šalininkai. Tuo labiau, jog JK suverenios kontrolės ir nebuvo praradusi, būdama ES nare, – tai rodo ir įvairios jos anksčiau išsiderėtos išimtys iš įvairių ES integracijos iniciatyvų, įskaitant ir neprisijungimą prie euro zonos.

Kita vertus, ES deklaruojamas bendrosios rinkos vientisumo principas taip pat yra tik teorinis – visa ES bendrosios rinkos kūrimo istorija yra dalinių sprendimų ir kompromisų istorija, pažymėta įvairiomis išimtimis, dėl kurių bendroji rinka lieka neišbaigta ir fragmentuota. Tai ypač gerai iliustruoja paslaugų direktyvos priėmimo procesas. Be to, kiekvienas ES susitarimas dėl prekybos su trečiosiomis šalimis yra selektyvus – paprastai šalinamos kliūtys prekybai prekėmis, bet ne asmenų judėjimui.

Todėl artėjanti derybų pabaiga darys vis didesnį spaudimą abiems pusėms būti lankstesnėms. JK vyriausybė dar praėjusių metų pabaigoje parodė lankstumą derantis dėl finansinių įnašų, o praėjusį mėnesį paskelbta Baltoji knyga dėl ateities santykių leidžia spręsti, kad ji taip pat neatmeta tolesnio ES reguliavimo normų taikymo ir po „Brexit“ bei įvairių sričių politikos intensyvaus koordinavimo su ES.

Sprendžiant iš pastarųjų dienų žiniasklaidos pranešimų, lankstumo ženklus ėmė rodyti ir ES derybininkai, komentuodami Airijos sienos klausimo sprendimo būdus bei pozityviau vertindami JK siūlomą ateities santykių modelį, kuriame būtų išsaugota laisva prekyba, bet įvesti apribojimai žmonių judėjimui. Tokius ketinimus rodo ir šio mėnesio pradžioje ES vyriausiojo derybininko M.Barnier paskelbtas tekstas. Link Airijos klausimo sprendimo ir principinių ateities JK ir ES santykių modelio kontūrų vedantys sprendimai gali būti priimti ES vadovų susitikimuose kitą mėnesį Austrijoje bei spalio mėnesį Briuselyje.

Tikėtina, kad pasiektas susitarimas dėl Airijos sienos bus artimesnis ES siūlomam variantui, kuris įtrauktų Šiaurės Airiją (ir kartu JK) į ES reguliavimo erdvę, tuo tarpu ateities ekonominių santykių modelis bus artimas praėjusį mėnesį JK vyriausybės pasiūlytam modeliui – laisva prekyba prekėmis ir glaudus bendradarbiavimas reguliavimo normų, muitinių darbe ir atskiruose sektoriuose. Tai nebus optimalus susitarimas ekonominių pasekmių prasme, o veikiau tai, kas įmanoma politiškai, atsižvelgiant į JK visuomenės ir politikų susiskaldymą „Brexit“ klausimu bei ES vadovų siekį apsisaugoti nuo kitų ES šalių partijų panašių referendumų iniciatyvų vidaus politikos tikslais.

Bet net ir tokio susitarimo perspektyva išlieka labai trapi, o rizikų, kad jo pasiekti nepavyks išlieka daug – nuo trikdžių derinant išstojimo klausimus (ne tik susitarimą dėl Airijos sienos, bet ir kitus, pavyzdžius, dėl Gibraltaro statuso) iki netikėtumų ratifikuojant pasiektus susitarimus ES ir ypač JK, kur konservatorių ir leiboristų išskaičiavimai dėl išankstinių parlamento rinkimų gali reikšmingai pakoreguoti JK išstojimo iš ES procesą.

Šiame komentare pateikiama autoriaus nuomonė, VU TSPMI už jo turinį neatsako.