Vitalis Nakrošis. Kiek Lietuvoje įsigalėjęs biurokratizmas ir kaip su juo kovoti?

Pavojingų atliekų tvarkymas po gaisro Alytaus naudotų padangų perdirbimo įmonėje „Ekologistika“ sukėlė pasipiktinimą valstybės institucijose įsigalėjusiu biurokratizmu. Stringant atliekų tvarkymui ministras pirmininkas Saulius Skvernelis teigė, kad per trisdešimt atkurtos nepriklausomybės metų biurokratinis aparatas išliko stiprus lyg monolitas: „biurokratinės agentūros arba biurokratai […] be popieriaus, deja, užpakalio nepakelia“.

Pagal Seimo kontrolierių įstatymą, biurokratizmas yra „tokia pareigūno veika, kai vietoj reikalų sprendimo iš esmės sistemingai laikomasi nereikalingų ar išgalvotų formalumų, nepagrįstai atsisakoma spręsti žinyboms pavaldžius dalykus, vilkinama priimti sprendimus ar atlikti savo pareigas bei kitaip blogai ar netinkamai valdoma“. Naujoje Viešojo administravimo įstatymo redakcijoje nurodoma, kad biurokratizmu taip pat laikomas reikalavimas pateikti dokumentus ir informaciją, kuriuos galima rasti įvairiose valstybės informacinėse sistemose.

Toks taisyklių taikymas ir pareigūnų elgesys kuria nereikalingą administracinę naštą piliečiams ar verslui, neleidžia efektyviai pasiekti tam tikrų viešosios politikos tikslų. Negana to, viešojo valdymo institucijos neretai priešinasi reikalingiems pokyčiams arba veikia gana inertiškai: pavyzdžiui, atsakingos valstybės institucijos nesugebėjo greitai reaguoti į ekstremalios situacijos Alytuje eigą.

Nagrinėdami skundus arba pradėdami tyrimus savo iniciatyva, Seimo kontrolieriai rekomenduoja valstybės ir savivaldybių institucijoms atkreipti dėmesį į aplaidumą, piktnaudžiavimą ir biurokratizmą darbe, taip pat siūlo panaikinti, sustabdyti ar pakeisti sprendimus ar siūlyti priimti sprendimus, kurie nepriimti dėl piktnaudžiavimo ar biurokratizmo. Vien 2018 m. buvo priimta net 340 tokių rekomendacijų ir pateikta net 255 tokių siūlymų. Remiantis 2018–2019 m. „Vilmorus“ atlikta reprezentatyvia Lietuvos gyventojų apklausa, biurokratizmas yra penktoji aktualiausia problema mūsų šalyje (po mažų atlyginimų, aukštų kainų, emigracijos ir korupcijos) – 31 proc. respondentų tai įvertino kaip labai rimtą iššūkį.

Nors piktnaudžiavimas ir biurokratizmas viešajame valdyme yra būdingas daugeliui valstybių, Lietuvoje jis turi ir sovietinių šaknų. Komunistiniu laikotarpiu valdymas buvo pagrįstas ne objektyviu taisyklių taikymu, o aukštesnės nomenklatūros nurodymų vykdymu, pasitelkiant taip vadinamą „telefoninę teisę“ ir taikant veikimo būdą „rasim formą“. Prisiminkime, kaip 2016 m. tuometinis aplinkos ministras K. Trečiokas, neatsispyręs Druskininkų mero R. Malinausko spaudimui dėl prieš teismo posėdį „Vijūnėlės dvarui“ reikalingo Vyriausybės nutarimo, telefonu teigė: „Tuoj kancleriui duosiu zadanije (nurodymą – rusų kalba)“. Vėliau Konstitucinis Teismas Vyriausybės darbo reglamento nuostatą, kuri leidžia Vyriausybės posėdžio darbotvarkę papildyti iš anksto nederintais klausimais, pripažino prieštaraujančia Konstitucijai.

Nepaisant šios problemos aktualumo, šiuo metu Lietuvoje trūksta konkrečios viešojo valdymo reformos iniciatyvos ar institucijos, kuri sistemiškai kovotų su biurokratizmu valstybės ir savivaldybių institucijose. Net penkių skirtingų Lietuvos Vyriausybių kadencijų laikotarpiu nuo 1999 m. iki 2016 m. pabaigos veikė Saulėlydžio (Viešojo valdymo tobulinimo) komisijos. 2018 m. Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto tyrėjų atliktas mokslinis tyrimas parodė, kad Saulėlydžio komisijų rekomendacijos darė teigiamą įtaką pokyčiams institucinės sąrangos, valstybės tarnybos, išteklių valdymo efektyvumo ir viešojo valdymo kokybės gerinimo srityse. Dėl gero atitikimo tarp viešojo valdymo reformos prioritetų ir konkrečių šios komisijos rekomendacijų labiausiai į šio patariamojo darinio siūlymus buvo atsižvelgta ekonominio nuosmukio metu, valdant A. Kubiliaus vadovaujamoms Vyriausybėms. Vis dėlto, netgi tais laikotarpiais, kai į Saulėlydžio komisijų rekomendacijas buvo atsižvelgiama menkiau, šio mechanizmo funkcionavimas šalyje palaikė „švietėjišką kultūrą“ ir nuolat skatino valstybės institucijas „pasitempti“ tobulinant viešąjį valdymą.

Beveik 67 proc. (22 iš 33) apklausoje dalyvavusių Saulėlydžio komisijos narių nurodė, kad šio patariamojo darinio veikla labiau pasiteisino, o beveik 85 proc. (28 iš 33) respondentų sutiko, jog komisijos veiklą būtų naudinga tęsti ir ateityje. Tačiau S. Skvernelio Vyriausybės valdymo laikotarpiu Saulėlydžio komisijos veikla nebuvo atnaujinta, nes buvo abejojama dėl šio patariamojo darinio įgaliojimų ir naudos toliau tobulinant viešąjį valdymą Lietuvoje. Atitinkamai nebeliko veiksmingo reformos mechanizmo, kurio pagrindinis tikslas būtų mažinti biurokratizmą ir diegti į rezultatus orientuotą valdymą visoje viešojo valdymo sistemoje.

Tiesa, 2016–2020 m. Lietuvos Vyriausybė sėkmingai įgyvendino savo prioritetą dėl verslo sąlygų gerinimo – šiemet Lietuva pasauliniame „Doing Business“ reitinge pakilo į savo istorijoje aukščiausią 11-ąją vietą, nors pradinis siekis (15-oji vieta) buvo kiek kuklesnis. Tai, kad Ekonomikos ir inovacijų ministerijai pavyko reikšmingai sumažinti verslo suvaržymus, rodo geras politinių prioritetų įgyvendinimo galimybes esant nuolatiniam politiniam dėmesiui, aktyviai vadovų lyderystei ir taikant pažangius projektinio valdymo principus.

Kitas efektyvus būdas biurokratizmui mažinti yra kokybės vadybos standartų diegimas viešojo valdymo institucijose. Remiantis 2016 m. apklausos rezultatais, 88 iš 177 (apie 50 proc.) joje dalyvavusių viešojo valdymo institucijų taikė bent vieną kokybės vadybos sistemą ar priemonę. Nors dėl Europos socialinio fondo paramos tokių institucijų dalis viešojo valdymo sistemoje reikšmingai išaugo (nuo 29 proc. 2007 m. iki 50 proc. 2016 m.), kokybės vadybos standartų taikymas pavienėse viešojo valdymo institucijose gali būti neveiksmingas dėl formalaus požiūrio ar žemos organizacinės brandos. Taip pat per pastaruosius metus išsisėmus šios reformos iniciatyvos įgyvendinimui, valstybės tarnautojai galėjo grįžti prie senų biurokratinių įpročių.

Nors prieš artėjančius Seimo rinkimus Lietuvos politikai labai mėgsta demonstruoti pasipriešinimą biurokratijai paprastai mažinant valstybės valdymo išlaidas ar valstybės tarnautojų skaičių, tokios pavienės ir atsitiktinės priemonės nėra tinkamas būdas biurokratizmui įveikti. Dar vienas valstybės valdymo išlaidų „karpymas“ 2020 m. valstybės biudžete toliau silpnins valstybės institucijų gebėjimus, kurių labai trūksta esamiems įsipareigojimams vykdyti ir viešojo valdymo inovacijoms diegti. Dėl šios priežasties viešojo valdymo sistemoje gali tik stiprėti polinkis biurokratiškai imituoti veiklą užuot iš esmės sprendus visuomenines problemas. Nuo šio išlaidų mažinimo gali nukentėti ir tokios nepriklausomos valstybės priežiūros institucijos kaip Seimo kontrolieriai, kurių vienas pagrindinių tikslų ir yra mažinti piktnaudžiavimo valdžia bei biurokratizmo apraiškas valstybės ir savivaldybių institucijose.

Todėl ateityje kova su biurokratizmu turėtų būti pagrįsta kryptinga ir nuolatine viešojo valdymo reformos iniciatyva, kuri sukurtų ilgalaikes paskatas tobulinti viešąjį valdymą kiekvienoje valstybės ir savivaldybės institucijoje. Pasikeitus Lietuvos Vyriausybei, nebūtų tikslinga atmesti ir Saulėlydžio komisijos veiklos atkūrimo galimybės. Jeigu biurokratizmas yra Lernos hidra, kuriai vietoj nukirstos vienos galvos atauga dvi naujos, daugelyje viešojo valdymo institucijų gali tekti imtis sumanaus Heraklio žygdarbio, kad ši pabaisa pagaliau neprisikeltų.

Perspausdinta iš lrt.lt

Šiame komentare pateikiama autoriaus nuomonė, VU TSPMI už jo turinį neatsako.